La ley de Caducidad. A falta de anulaciones buenas son las interpretaciones

La compleja trama que rodeó la ley de caducidad desde su lejana sanción, tanto en el plano político como en el jurídico, es analizada en profundidad en este artículo escrito cuando aún es incierto el desenlace en el Senado del proyecto en debate. El lector podrá acceder a un prolijo examen de los distintos escenarios, cada uno de ellos con sus claroscuros e interrogantes, en que se desenvuelve la presente etapa del prolongado y abierto proceso en busca de poner fin a una ley que expone al país a una inminente condena de la Corte Internacional de los Derechos Humanos (CIDH).

Vadenuevo.com.uy. 5 11 10. Por Juan Errandonea (*)

Uno desearía que sus artículos fueran declarados “írritos, nulos y sin ningún valor para siempre”, como en la Declaratoria de la Florida, o que su texto fuera quemado en la plaza pública, como se hiciera con los tratados con Brasil de 1851; pero a 24 años de su sanción, intentamos una vez más desembarazarnos de esta mochila pesada y cargada de las peores cosas, llamada Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, que fuera sancionada el 22 de diciembre de 1986 bajo la amenaza de desacato militar. En esta oportunidad el medio utilizado es la llamada Ley Interpretativa de la Ley de Caducidad, que al momento de escribir este artículo ya tiene media sanción por la Cámara de Representantes (1).

Hubo momentos en que pareció que conseguíamos librarnos de la ley de “impunidad”, pero luego veíamos que no, e incluso algunos sostenían que estaba todavía más firme que antes.

En octubre de 2009 sucedieron dos hechos que pueden haber dejado perpleja a mucha gente en cuanto a qué pasaba con dicha ley y a las posibilidades de continuar avanzando en procura de la verdad y la justicia.

El lunes 19 de octubre, la Suprema Corte de Justicia (SCJ) dictó la Sentencia Nº 365 en la causa por la muerte de Nibia Sabalsagaray, declarando inconstitucionales e inaplicables en ese caso concreto los Arts. 1º, 3º y 4º de la Ley de Caducidad. De esta forma se modificó la jurisprudencia de la SCJ de 20 años atrás.

Pero el domingo siguiente, 25 de octubre, el plebiscito que se proponía reformar la Constitución y por esa vía anular la Ley de Caducidad, no obtuvo la mayoría de votos requerida; la papeleta rosada alcanzó casi el 48% de los votos, faltando algunos miles para la necesaria mayoría absoluta.

Quedó entonces planteada la interrogante: ¿y ahora qué? ¿Cómo seguimos? Se mantuvo una ley, declarada inconstitucional para un caso concreto, que se mantiene vigente, no habiendo prosperado su intento de anulación.

Luego de octubre del año pasado, se abrieron cuatro o cinco posibles escenarios:

A) No tocar la ley. Tenemos una sentencia de inconstitucionalidad de la SCJ, hay otros juicios de inconstitucionalidad en trámite sobre los que seguramente recaerá la misma sentencia. Y a esto se suma que el Poder Ejecutivo (PE) ha mantenido la interpretación de la ley que hizo el gobierno anterior, en el sentido de que la caducidad no ampara a los mandos, y, obviamente, tampoco a los civiles (Juan María Bordaberry, Juan Carlos Blanco); no ampara a los delitos que perseguían un provecho económico ni tampoco a aquellos delitos cometidos en el exterior, ni a los que se continúan cometiendo (desaparecidos); y se seguiría con la búsqueda de niños secuestrados y de restos humanos en unidades militares de acuerdo al Artículo 4º de la ley.

Continuaríamos avanzando, el área de la impunidad se reduciría mucho, pero no superaríamos el problema de las condenas internacionales al Estado uruguayo (Comisión Interamericana y Corte Interamericana de Derechos Humanos).

B) Derogación. Supone que la norma deje de existir y no produzca efectos hacia el futuro, pero todos aquellos casos que ya se hubiesen clausurado por disposición de la ley y sobre los que hubiese recaído sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, no podrían ser reabiertos. Sólo las nuevas denuncias (no vinculadas a hechos ya denunciados) podrían tener andamiento sin que la ley derogada tuviese efectos sobre el caso concreto.

C) Anulación por el Parlamento, por violar flagrantemente la Constitución y los instrumentos internacionales ratificados por el Uruguay. Es una salida atractiva e interesante porque elimina la ley del ordenamiento jurídico, como si nunca hubiera existido. Al respecto surgían dos dificultades de naturaleza diferente, una política y otra jurídica.

La dificultad política: que el Parlamento estaría anulando una ley, incluso casi con el mismo texto, que la ciudadanía no quiso anular unos pocos meses atrás.

La dificultad jurídica: ¿puede el Poder Legislativo anular leyes? La Constitución nada dice al respecto; lo único que está previsto cuando una ley es contraria a la Carta es el juicio de inconstitucionalidad ante la SCJ, que tiene efecto para el caso concreto.

Defendiendo la tesis de que el Parlamento puede anular leyes, se ha sostenido que a la salida de la dictadura, en los primeros meses del primer gobierno de Julio María Sanguinetti, se sancionó la Ley No. 15.738, que convalidó la mayoría de los actos legislativos aprobados por el Consejo de Estado que se constituyó en la dictadura, pero también anuló varias leyes y derogó otras. Es un argumento que nunca nos convenció.

Porque el fundamento jurídico de esa ley es que los actos legislativos aprobados por el Consejo de Estado no son formalmente leyes, dado que no fueron aprobados por los órganos constitucionalmente competentes y porque no se siguió el procedimiento constitucional para su sanción. Entonces, lo que hizo la Ley Nº 15.738 fue convalidar, es decir, darle fuerza de ley a los actos que formalmente no lo eran y declarar absolutamente nulos aquellos actos legislativos que no convalidaba.

Pero en el caso de la ley de caducidad, se estaría anulando una ley que fue sancionada formalmente de acuerdo a lo que establece la Constitución.

D) Luego surgió una variante de la alternativa planteada en el literal anterior, y fue la declaración de inexistencia de la ley por parte del Parlamento, también por violar en forma flagrante la Constitución y las convenciones internacionales ratificadas por nuestro país. Esta solución tendría la ventaja de que no contendría el mismo texto desestimado por la ciudadanía en el plebiscito de octubre, pero las dudas en el plano jurídico se mantienen.

E) Por último, el Partido Independiente (PI) propuso pocos días atrás que mediante el mecanismo de las leyes constitucionales se estableciera que las sentencias de inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia tuvieran efectos generales y no para el caso concreto, como está establecido actualmente. Es un planteo interesante que quizás pueda ser objeto de análisis en artículos futuros, pero también puede llegar a ser muy riesgoso porque podemos quedar librados al llamado “gobierno de los jueces”.

La nueva ley

Ahora, ante la casi certeza de que el Estado uruguayo sería condenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos por el caso de la desaparición de María Claudia García de Gelman, el Parlamento se apresta a sancionar esta Ley Interpretativa de la Ley de Caducidad impulsada por la bancada del Frente Amplio (FA), pero también con el respaldo efectivo de la Cancillería de la República. El texto final del proyecto, con media sanción de la Cámara de Representantes el día 20 de octubre pasado, dice así:

Artículo1º.- Interprétese de conformidad con el artículo 85 numeral 20 de la Constitución de la República que el derecho de todo ser humano a la vida, a su integridad personal, a no ser desaparecido, ni torturado, así como los derechos y obligaciones que regulan el acceso a la justicia, investigación, persecución, juzgamiento, cooperación y castigo de las violaciones de los mismos y de los crímenes de lesa humanidad, establecidos en las normas de Derecho Internacional ratificadas por la República y por las normas de ius cogens, están incorporadas a nuestra Constitución por la vía del artículo 72 de ésta y se deberán aplicar directamente por los tribunales de la República.

Artículo 2º.- Declárase como interpretación obligatoria (Código Civil, artículo 12) que los artículos 1º, 3º y 4º de la Ley 15.848 de 22 de diciembre de 1986 presentan una ilegitimidad manifiesta, violan los artículos 4, 72, 83, y 233 de la Constitución de la República y carecen de valor jurídico alguno.

Artículo 3º.- En virtud de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de esta Ley:

a) El archivo de las actuaciones decretadas por el Juez competente por aplicación del artículo 3º de la Ley 15.848, no extingue la acción penal ni constituye cosa juzgada.

b) Toda intervención judicial que haya sido interrumpida, suspendida o archivada por aplicación de la ley 15.848 de 22 de diciembre de 1986, o por actos administrativos que se hubieran dictado en su aplicación, con el fin de obstaculizar, impedir o archivar, o mantener suspendidas y/o archivadas, indagatorias o acciones penales, continuará de oficio, o por solicitud del interesado o del Ministerio Público.

c) Sin perjuicio de aquellos delitos imprescriptibles, respecto de aquellos delitos que fueren prescriptibles, y hayan sido o pudieren haber sido comprendidos en la caducidad dispuesta por el artículo 1º de la Ley 15.848 de 22 de diciembre de 1986, no podrá computarse a los efectos de la prescripción, el período transcurrido entre el 22 de diciembre de 1986 y la fecha de entrada en vigor de esta Ley.

Artículo 4º. – Asimismo, lo dispuesto en esta ley se aplicará a las nuevas denuncias que se presenten.

Como se puede apreciar, el objetivo de la ley es adecuar nuestra legislación al Derecho Internacional, y en la Exposición de Motivos se hace caudal de la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia que declaró la inconstitucionalidad de la Ley de Caducidad. Se han manifestado diversas posiciones contrarias a esta ley.

Se ha dicho que la Nación se expresó soberanamente en dos oportunidades y que eso es una “valla infranqueable para que el Parlamento modifique, derogue o anule la ley”. (2) Pero también se ha dicho que esta es una crítica “sociológica” y no jurídica. (3)
Creo que en el único plano (además, obviamente, del ético y moral) en el que la Ley Interpretativa es absolutamente defendible, tanto jurídica como políticamente, es en cuanto a la necesidad de adecuarnos al Derecho Internacional, y de cumplir con las obligaciones que como Estado tenemos.

Las cátedras de Derecho Internacional Público y de Derechos Humanos de la Universidad de la República (UDELAR), invitadas a la Comisión de la Cámara de Representantes que estudió el proyecto, expresaron: “Durante mucho tiempo y hasta la época actual por qué no , se discutió acaloradamente si la norma constitucional tenía jerarquía por sobre la norma internacional común. La Convención de Viena sobre Derechos de los Tratados resolvió este tema reconociendo que el Derecho interno no puede ser invocado como justificación para el incumplimiento de un Tratado. Es decir que no hay duda ninguna en cuanto a que el Derecho Internacional prima por sobre toda otra norma de Derecho y que nadie puede, basado en su Constitución, decir que no cumple con un compromiso internacional”. (4)

“El Estado de derecho de la República Oriental del Uruguay está hecho como un sistema de protección de los derechos humanos, y los Pactos vienen a reforzar la protección y garantía de los derechos humanos. No es que sean contrarios sino que se complementan unos con otros. Uruguay, desde que es parte de la Organización de Naciones Unidas y de la O.E.A., debe cumplir con los Pactos. Este es el tema técnico y jurídico. El asunto político es cómo ustedes, en el contexto histórico y político, van a ponderar los intereses en conflicto que, según cada solución, tendrán luces y sombras como tiene todo en la vida”. (5)

En el plano estrictamente jurídico y de derecho interno, la Ley Interpretativa puede merecer objeciones, y seguramente las tendrá, y será en definitiva la Suprema Corte de Justicia (ante acciones promovidas por los amparados por la Ley de Caducidad) la que fallará si esta nueva ley es o no constitucional y por ende si los tribunales estarán o no obligados a cumplirla. Por lo tanto esta ley, si se aprueba, no será el último capítulo; el próximo capítulo lo escribirá la SCJ con su fallo en 2011 o 2012.

En el plano político y también jurídico cabe tener en cuenta que, si bien el cuerpo electoral se pronunció en dos oportunidades, una mediante referéndum y la última a través de un plebiscito de reforma constitucional, la Ley Interpretativa actual no deroga, ni revoca, ni tampoco anula la Ley de Caducidad, sino que la “interpreta” en consonancia con nuestro ordenamiento constitucional y con nuestras obligaciones internacionales como Estado. Se podrá decir, y se está diciendo, que se quiere ganar en la liga lo que se perdió en la cancha.

Pero aquellos que están políticamente tan seguros de que la ciudadanía quiere el mantenimiento de la Ley de Caducidad, y que entienden que esta Ley Interpretativa vulnera la voluntad democráticamente expresada del cuerpo electoral, podrían perfectamente promover un recurso de referéndum contra esta nueva ley, y si obtienen mayoría, esta ley desaparecería y la Ley de Caducidad recobraría todo su valor.

Pero, por una vez, que sean los partidos tradicionales, quienes promuevan la consulta popular, porque siempre ha sido la izquierda la que lo ha hecho.

Pero más allá del análisis político de la ley, lo que más preocupa es la forma en que el Frente Amplio ha manejado este proyecto que podría convertirse en ley:

a) le ha dejado a los partidos tradicionales la defensa de la voluntad del cuerpo electoral, y no ha sabido contrarrestar ese embate; si hasta el Comandante en Jefe del Ejército amonesta al Parlamento y le dice que respete la voluntad popular (dicho sea de paso, tendría que haber sido cesado de su cargo de inmediato);

b) la aprobación de la ley no surge como fruto de un reclamo nacional sino como una maniobra “leguleya”, alejada de la opinión pública;

c) quizás hubiera sido preferible recibir la condena de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para después tratar de encolumnar a la gente y a todos los sectores que fuera posible para promover la aprobación de esta ley;

d) y entre los que hay que encolumnar, están los propios militantes del FA, porque a esta altura de los acontecimientos parece bastante patético que “la fuerza política” deba aprobar una ley en contra de la impunidad, recurriendo nada más y nada menos que a la disciplina partidaria.

Un tema que en algún momento el campo democrático de izquierda debería abordar es por qué ha sido tan engorroso sacarse esta ley de encima. ¿Acaso los partidos tradicionales han sintonizado mejor el sentir de la gente que la propia izquierda, aunque ésta sea actualmente mayoría?

Obviamente los errores propios han ayudado a esto: ¿no fue acaso un gran error político haber ido a un plebiscito cuando nada obligaba a ello y cuando se estaba avanzando firmemente contra la impunidad? Si se hacía, ¿no había que poner toda la carne en el asador ya que era muy valioso lo que estaba en juego? ¿No fue también un error político no advertir que la coincidencia del plebiscito con las elecciones nacionales iba a distorsionar la campaña por la papeleta rosada?

Y estos errores no son sólo del Frente Amplio, también lo son de la Comisión que lanzó la campaña por la anulación de la ley, y los hay personalmente de algunos de sus referentes que pasaron a integrar listas sectoriales en los tramos finales de la campaña.

Pero hay un tema sociológico de fondo y que tiene que ver con la postura que los distintos segmentos de la sociedad uruguaya han adoptado frente a la ley de caducidad, y ello se ha dado también dentro del Frente Amplio. Por eso, quizás tenga cierta lógica que una ley que tuvo un nacimiento tan espurio, y una existencia por demás lamentable, tenga una agonía tan complicada y una muerte tan esperada.

(*) Abogado. Patrocinante de la causa Nibia Sabalsagaray

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