Informe de la INDDHH
en relación a
la actuación de los relatores especiales de
Naciones Unidas sobre las leyes reparatorias
El 23 de agosto se conoció la actuación que los relatores
especiales de las Naciones Unidas, Sra. Catalina Devandas -Aguilar, Relatora
Especial sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad y el Sr Fabian
Salvioli- Relator Especial
sobre la Promoción de la Verdad, la Justicia, la Reparación y las Garantías de no Repetición, realizaron en
relación al caso de la uruguaya Silvia
Flores.1
El informe pide al gobierno uruguayo que se sirva dar
respuesta a las alegaciones recibidas por la peticionante, formuladas ante el organismo internacional, dentro de un
plazo de 60 días el que ya se encuentra vencido. Conforme el protocolo de
actuación, precluido el lapso conferido, el organismo internacional da a conocer
la actuación y las
observaciones formuladas a la denunciante.
En el relacionado de hechos que constituyen la denuncia se informa que la Sra. Silvia
Flores fue declarada víctima del Terrorismo de Estado que sufriera este país entre
los años 1968 y 1985 en tanto debió
exiliarse por motivos
ideológicos, gremiales o políticos.
Se informa que, al haberse presentado ante el organismo
correspondiente para pedir
reparación en atención a su calidad de víctima, esta
no le fue concedida ni se le informó
de las causas de esta denegatoria.
La denunciante es titular de una pensión por discapacidad
la que percibe desde hace varios años.
El esposo de la Sra.
Silvia Flores también
fue víctima del Terrorismo de Estado y recibió
como reparación una pensión conforme
lo previsto por ley 18.033.
Al fallecer el titular,
dicha prestación se trasmite a su cónyuge. No obstante, en virtud de la citada
ley reparatoria, la denunciante debió optar entre continuar percibiendo la
pensión por discapacidad que detentaba o recibir la que le trasmitía su esposo.
Los relatores observaron al Estado por las disposiciones de las leyes
reparatorias que obligan a la víctima a renunciar
a prestaciones a las que tiene legítimo derecho para
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1 https://correo.inddhh.gub.uy/service/home/~/?auth=co&loc=es&id=25800&part=2
poder recibir la reparación por su calidad de víctima
desvirtuando de esta manera la naturaleza reparatoria de la misma.
Los autores del informe invocaron las consideraciones que
al respecto formulara el anterior relator especial
para la promoción de la verdad,
la justicia, la reparación y las
garantías de no repetición, Pablo de Greiff,
luego de su visita al país en el año 20132. En dicha ocasión se observó igual aspecto
en relación a la normativa reparatoria que se aplica en el país respecto de las
víctimas del Terrorismo de Estado y se instó su modificación.
El informe finaliza
peticionando al Estado
Uruguayo que señale
las medidas adoptadas para garantizar el otorgamiento
de las reparaciones debidas, conforme la calidad de víctima, así como la
percepción de otros servicios o prestaciones que por derecho le correspondiera.
Solicita asimismo que se informe las medidas adoptadas en
cumplimiento de las recomendaciones formuladas por el relator especial actuante
en el año 2013.
La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría
del Pueblo (en adelante INDDHH o “Institución”), recibió de la denunciante el pronunciamiento de los relatores especiales de las Naciones Unidas.
Conforme el artículo
4 lit. D) de la ley 18.446,
es competencia de la Institución efectuar recomendaciones al Estado sobre las observaciones que
órganos internacionales de contralor hubieran emitido al Estado.
En relación al régimen de reparaciones sustentado en el ordenamiento jurídico vigente, la
Institución se ha pronunciado, haciendo uso de la facultad otorgada por la pre-
mencionada ley, en su artículo 4 literales c) e I), respecto a las leyes
reparatorias, especialmente las individualizadas con los nros.
18.033 y 18.596.
En fecha 6 de diciembre de 2012 y en relación
a la naturaleza reparatoria, la INDDHH
expresó:
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“La reparación encuentra su naturaleza y fuente de
obligación, en la violación de un derecho y la necesidad de reparar los daños causados
por dicha violación. “ “La política sobre reparaciones debe ser
diseñada desde la perspectiva de la integralidad de la personalidad de la víctima
y la restauración de su dignidad.”3
En ese sentido, se señaló por la INDDHH que el derecho a la
reparación supone una dimensión sustantiva, que consiste en la reparación del
daño sufrido a través de la restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición y
una dimensión procesal como medio que posibilita que se efectivice la reparación.
Precisamente, en la ley nro.
18.033, que regula
el otorgamiento de reparación a víctimas
de Terrorismo de Estado, se verifican extremos
que no acompañan los conceptos antes referidos estructurándose sobre bases que se traducen en
exclusión al derecho reparatorio o en una limitación indebida del mismo.
Conforme lo observara el relator especial
Pablo de Greiff
en su visita en el año 2013, y
que se recoge en este nuevo informe conjunto de los relatores especiales
Devandas y Salvioli, la citada
ley impide percibir
la pensión reparatoria si la persona
ya cuenta con otros servicios derivados de su trabajo
o de otras circunstancias que derivan en el pago de
una pensión como es el caso de la discapacidad.
El artículo 8 de la ley, a la vez que otorga
la reparación, la hace “…incompatible con el goce de cualquier otra
jubilación, retiro o subsidio transitorio por incapacidad parcial”, fórmula que se repite en los artículos 10 y 11 de la misma ley comprendiendo en todas ellas las
diversas hipótesis de violaciones a los derechos humanos ocurridas en el
Terrorismo de Estado habilitantes de reparación.
Dada la clara incompatibilidad de esta normativa con los
principios que rige la reparación integral en cuanto a la obligación de reparar
los daños provocados en contravención a normas jurídicas, la Institución señaló
que la legislación referida “…establece algunas limitaciones que no condicen
con las obligaciones internacionales en materia de reparaciones, entre
otras, al establecer que el/la beneficiario/a tiene que optar entre
la jubilación especial
y cualquier otra
jubilación, retiro o subsidio transitorio por incapacidad parcial. En este aspecto
la prestación social generada que abarca al
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3 file:///C:/Users/motam/Documents/Reparaciones%20INDDHH%206%2012%202012.pdf
conjunto de personas
inactivas (seguridad social)
tiene una naturaleza y fundamento distinto a la obligación estatal de reparar,
emanada de las obligaciones internacionales en materia de reparación de graves violaciones a los derechos humanos y del
combate a la impunidad”.
Posteriormente, a cinco años de emitido este primer
informe, la INDDHH entendió necesario volver a expedirse sobre las políticas
reparatorias definidas por el Estado atento a la persistencia de diversas y
notorias situaciones de exclusión.
En el informe
del año 2017, y en relación al otorgamiento de las pensiones reparatorias y la necesidad de optar entre
estas y las que hubiere
generado la persona, la Institución
expresó: “ la pensión especial reparatoria, si efectivamente se pretende como reparación
por las violaciones a los derechos humanos de las personas a las que se sirve,
es absolutamente independiente de las pasividades de cualquier otra índole que reciba la víctima pues ellas están
originadas en el desempeño laboral
o en condiciones subjetivas
que la ley erige como motivantes de pensión o subsidio.
La ley además establece un límite de ingresos para poder recibir
la pensión por lo que, de percibirse ingresos superiores a
ese límite, se disminuye el pago de la pensión reparatoria hasta alcanzar el límite indicado
por la norma (inciso 3ro del artículo
11 de la ley 18.033 y Dec. 106/07).
Estas indebidas restricciones coliden con el derecho a una reparación integral. Al mismo tiempo sugieren que en la conceptualización de las reparaciones en nuestro país se ha asignado un rol clave a consideraciones
de carácter económico, que en forma alguna debieron ser definitorias al momento
de establecer indemnizaciones por los daños ocasionados por el accionar
ilegítimo del Estado”.
En este segundo
informe, la Institución hizo especial consideración en el efecto
negativo que tiene sobre la víctima la denegatoria o limitación de la
reparación reclamada: “Además de la consecuencia directa
de la negación al beneficio reparatorio peticionado
(económica, de salud,
de seguridad social,
de consideración de víctima de los integrantes de la familia, etc.) la exclusión
provoca una nueva vulneración de derechos pues es el Estado, que ya una vez le ocasionara los daños cuyas secuelas padece,
el que ahora se niega a repararle los perjuicios generados o a reconocerle como víctima”.
“Cuando el Estado reconoce a unas víctimas y niega a otras,
vuelve a victimizar a las segundas. Muchas de ellas eran personas muy jóvenes, lo que les ocasionó daños más
profundos y perdurables, porque psíquicamente eran frágiles y contaban con
menos recursos para soportar
los terribles actos de la violencia estatal.
Por otra parte,
y pasado tanto tiempo desde las vulneraciones, se trata actualmente de un colectivo que cuenta con gente de avanzada edad y ello reclama que se trabaje
con una dinámica ágil que ofrezca
mejoras tangibles en la calidad
de vida en forma rápida
ya que la postergación, además de representar una vulneración a su derecho
reparatorio, debe darse dentro del tiempo vital.
Las medidas reparatorias deben reconocer el daño que
se generó a las víctimas, más aún, si se considera que han pasado
décadas sin reconocimiento ni dignificación, lo que los ha
llevado a empobrecer sus posibilidades de desarrollo personal
y familiar.
En este accionar del Estado que se cuestiona se produce la
revictimización y la retraumatización, consecuencias que, como se señaló, incrementan el daño y generan
una nueva responsabilidad que se agrega a la derivada
de los delitos que las volvieron
víctimas”. 4
En ambas ocasiones en que emitió
informes, la INDDHH
ejerció la competencia dada por el
artículo 4 en su literal C) que le habilita a “proponer la adopción de medidas
que considere adecuadas para que el ordenamiento jurídico
y las prácticas administrativas
e institucionales se armonicen con los instrumentos internacionales relacionados con derechos humanos en los que el Estado
forma parte” y el literal I) que le permite a la Institución “recomendar a las
autoridades competentes la aprobación, derogación o modificación de las normas
del ordenamiento jurídico
que a su juicio redunden en una mejor
protección de los derechos humanos”.
Habiéndose expedido los relatores especiales en relación a
la temática, en sentido coincidente a lo que ya ha expresado la Institución en los informes pre mencionados, la Institución se permite instar al
Estado para que, sin demora, adecue la legislación relacionada a la temática de
forma de superar las exclusiones y que ese accionar se traduzca en una
reparación verdaderamente integral.
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Bueno es señalar que la normativa internacional que el
Estado ha suscrito le obliga a actuar aplicando el principio de buena fe además
de su deber de no invocar normas internas como justificación para incumplir con lo acordado
en el ámbito internacional
(Convención de Viena artículos 26 y 27).
En tal sentido, debe entenderse que
las recomendaciones que
le formularan los relatores
especiales están sustentadas en la normativa internacional que el Uruguay ha suscrito y, por ende, debe cumplirla. El silencio,
la falta de respuesta, en relación a las observaciones formuladas, no solo se traduce
en un accionar que no se compadece con la forma en que debe proceder el Estado conforme el
principio de buena fe, sino que debilita la credibilidad de las personas en la eficacia del sistema internacional destinado a proteger y promover la vigencia de los derechos
humanos, así como respecto de los mecanismos
de los que este sistema
se vale para desplegar su labor.
Pero, además, perjudica los esfuerzos que la sociedad
civil ha desarrollado en procura de salvar
estas inequidades.
Recientemente, se ha conocido la respuesta dada
por el gobierno al persistente reclamo de una organización social conformadas por personas
que han sufrido la prisión por motivos políticos (CRYSOL)
en relación a las necesarias modificaciones legislativas de las leyes reparatorias.
En dicha oportunidad y en forma verbal se les ha informado que la modificación de la legislación
observada se hará en tiempo próximo, sin definir plazos ni formas, y
condicionado a una mejoría de la situación regional.
Es preocupante que las víctimas reciban este tipo de
respuestas, sin respaldo documental, proponiendo más lapsos de espera a las soluciones largamente reclamadas
y vinculando la posibilidad de lograr los cambios exigidos
a coyunturas regionales que no deberían atenderse
para resolver una inequidad que deriva del diseño de la política reparatoria dada por el Estado.
La INDDHH observa
con preocupación esta
falta de respuesta adecuada a los reclamos
formulados desde la sociedad civil
que contienen legítimas demandas las que
deben ser abordadas adecuadamente y con prontitud. Asimismo, es preocupante la falta de implementación de modificaciones legislativas a partir de
las recomendaciones que relatores especiales han expresado en relación al tema.
Por último, debe considerarse que la exclusión que se ha denunciado por la víctima
ante las Naciones Unidas
y que motiva el pronunciamiento de los relatores especiales vulnera
normas contenidas en la Convención internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, la que se
aprobó por Uruguay en el año 2008. Dentro de las obligaciones generales que
asumen los Estados dignatarios de la Convención se encuentra la de “tomar
todas las medidas
pertinentes, incluidas medidas
legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y
prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con
discapacidad.”, así como “abstenerse de actos
o prácticas que sean incompatibles con la presente
Convención y velar por
que las autoridades e instituciones públicas
actúen conforme con lo dispuesto por ella.”.
Se debe atender
especialmente que el artículo 27 de la Convención asegura
la protección de la persona con discapacidad a sus derechos
laborales incluyéndose en ello el acceso
a la seguridad social derivada
de este vínculo de trabajo.
Asimismo, el articulo
28 exige que el Estado
asegure a las personas con discapacidad el acceso en igualdad de condiciones a los programas
y beneficios de jubilación.
Al privársele de la percepción de la pensión por
discapacidad se le está limitando en derechos que la Convención consagra y a
los cuales el Estado se ha comprometido a cumplir.
Es necesario adecuar
la normativa regulatoria de reparaciones destinadas a las víctimas del Terrorismo de Estado
de tal manera que no vulnere otros derechos de los que son
titulares los destinatarios de estas
partidas reparatorias.
La INDDHH ha expresado, y lo reitera en este momento, su
plena disposición en el análisis y la consideración de redacciones alternativas
que logren superar estos obstáculos limitativos de una reparación integral.
Consejo
Directivo
29
de noviembre de 2018
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